天能集团董事长张天任代表人大议案之三
关于制定《太空法》的议案

 

一、案由

网络、太空、极地、深海是有着现实或潜在的重大国家利益的“战略新疆域”。随着世界政治格局的调整和变化，各主要国家在海洋、外层空间、极地、网络空间的战略博弈日益加剧，特别是在外太空，谁掌控了“制天权”，谁就掌握了国家安全、经济和科技互动的主动权。2015年7月11日，十二届全国人大十五次会议通过的《中华人民共和国国家安全法》第三十二条明确指出：“国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。”首次将和平利用外层空间纳入到了国家安全任务。

我国政府把发展航天事业作为国家整体发展战略的重要组成部分，航天事业自1956年创建以来，走过了60多年的光辉历程，创造了以“两弹一星”、载人航天、月球探测等为代表的辉煌曾就，走出了一条自力更生、自主创新的发展道路，成为世界航天大国，国际地位和影响力不断提高。但是，我国的航天立法工作严重滞后，只有《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等少数部门规章，立法位阶不高，缺乏一部航天活动的基本法，这与我国作为世界航天大国的地位并不匹配，也与我国从航天大国向航天强国的迈进不相适应。

随着航天科技事业的不断发展，社会各界对制定太空法的重要性、必要性和紧迫性趋于一致，立法时机已经成熟。国务院新闻办公室在2016年12月28日发布的《2016中国的航天》白皮书中也指出：“（未来五年）加快推进以航天法立法为核心的法制航天建设……依法指导和规范各类航天活动，为航天强国建设提供有力法制保障。”为了进一步维护我国在外太空空间的活动、资产和其他利益安全，提议国家加快制定《太空法》。

二、案据

1．加快制定《太空法》是维护国家战略安全，和平开发外空资源的必备保障。

国家外太空安全是国家战略安全的重要组成部分，经过60多年的发展，我国的外太空资产已经颇为可观，如卫星群、国际空间站，特别是随着北斗系列卫星的运行、探月工程的开展，急需国内立法来明确外空资产的管辖权，保护我国在外空资产的安全。

目前，各国在开发和利用外层空间资源时，都把维护本国的外空权益放在首位。如美国在《国家航空航天法》中强调，“为了美国的普遍利益和安全，要求对航空航天活动提供足够的保障。”俄罗斯在《航空活动法》中也指出，“在俄罗斯联邦，研究和利用包括月球和其他天体在内的外层空间是至高无上的国家利益。”当前，外层空间军事化活动愈演愈烈，对我国的战略安全构成了严重威胁。中国始终致力于和平发展航天事业，以促进对太空的和平利用，反对外空武器化和外空军备竞赛，同时也必须用自己的太空法保障涉及中国利用外层空间的权益，维护我国能在进出空间、在空间从事各项航天活动受到保障，使我国的空间利益最大化。

2．加快制定《太空法》是接轨国际法规，完善我国航天法律体系的必然要求。

航天法律体系的构成包括国际法和国家航天法两大部分。在国际法方面，联合国主持通过了“外空条约”“营救协定”、“责任公约”“登记公约”和“月球协定”这五大条约，世界绝大部分航天国家和非航天国际已经签署和加入。此外，联合国还通过了一系列重要原则、宣言和决议；在国家航天法方面，世界上已经有近30个国家制定了有关航天的国内法律和法规。美国是航天立法最多、最完备的国家，1958年就制定了《关于航天与外层空间研究法》，成为美国航天活动的基本法，此外还制定了《卫星通信法》（1962年）、《商业航天发射法》（1984年）、《商业航天竞争法》（1992年）、《商业航天法》（1998年）、《商业航天运输竞争法》（2000年）等。英国在1986年制定了《外层空间法》。俄罗斯在1993年制定了《航天活动法》。南非在1993年制定了《空间事务法》。法国、日本在2008年也分别制定了《空间活动法》和《宇宙基本法》。

我国的航天立法工作相对滞后，《2016中国的航天》白皮书中写道：“（未来五年）加快推进以航天法立法为核心的法制航天建设，研究制定空间数据与应用管理条例、宇航产品与技术出口管理条例等法规，完善航天发射项目许可管理、空间物体登记管理、科研生产许可管理等法规，依法指导和规范各类航天活动，为航天强国建设提供有力法制保障。”加快制定出台《太空法》，是我国航天法制体系建设的必然要求，也是完善社会主义法制体系建设的必然要求。

3．加快制定《太空法》是推进航天事业发展，推动军民产业融合的必要手段。

我国的航天事业在快速发展的同时，也面临着发展瓶颈，如部门交叉管理、产业定位不明、技术后续乏力等，通过立法可以确立支持航天事业可持续发展的管理机制、经费机制、教育和科研机制、市场开发机制等。近年来，随着商业航天产业的发展，国内航天活动的主体呈现出多元化趋势，民营资本逐渐进入空间活动领域，但主体资格和市场准入机制存在一定制约，也需要通过立法来加以协调解决。

航天产业属于尖端科技产业，在发展中诞生了许多新技术、新工艺、新材料和新产品，推动军民产业融合，将这些高端技术在传统产业中得到移植、推广和应用，将会产生巨大的经济和社会效益，避免重复建设投入，这也需要立法的支持和保障。

4．加快制定《太空法》是加强国际交流合作，增强外太空话语权的必定条件。

我国是航天大国，国际合作与交往十分频繁，对外商务合作也日益增多。2011年以来，我国与29个国家、空间机构和国际组织签署了43个空间合作协定或谅解备忘录，取得了丰硕成果。《太空法》是深入开展航天技术与项目合作，特别是国际空间商业合作的必然要求。《太空法》的缺位，使我国在激烈的国际竞争中处于被动局面。目前联合国通过的五个有关外层空间的国际条约中，我国政府已经签署了其中四个，但对条约的履行至今没有国内法律保障，致使相关部门在外交场合处于被动地位。因此，《太空法》在规范国内航天活动的同时，也为国际合作奠定基础，增强我国在外太空的话语权。

三、方案

1．立法原则及调整范围。《太空法》的立法原则是保护和合理布局中国的空间基础设施，提高资源利用效率，指导和规范各类航天活动，确保航天安全和太空安全，管理空间技术转移，促进国际合作，推动航天产业发展；凡是在中国境内进行的航天活动，以及我国自然人、法人和其他组织在中国境内外从事的航天活动，均应纳入本法的调整范围。

2．航天活动的管理主体。改变我国航空活动多头管理、多元参与、协调和管理难度较大的现状，明确国务院航天主管部门和国防航天主管部门的职责，强化管理权职；明确“政企分离”原则，所有参与航天活动的集团、公司和企业，必须遵纪守法，服从航天主管部门的管理，依法取得主体资格，申领许可证，履行法律赋予的权利，承担相应的义务。

3．航天活动的管理机制。管理机制应该包括登记、许可、评审、监测、事故调查、保险、赔偿和处理机制，宇航员营救等。

4．航天产业的促进机制。包括经费（拨款、预算决算）、基础设置建设与管理等国家支持机制、市场开发、科研与教育促进等。

5．航天商业活动的管理机制。包括商业发射、遥感数据商业利用、空间知识产权保护、航天产品与技术进出口管理等。

6．空间活动的国际合作及履行国际义务的原则。明确航天活动国际合作的基本原则，界定航天活动国际合作的机构，及其与国家外交部等国家机关的关系；需要厘清国际公约的有关规定与国内法相关规定不符时，应当遵守的法律法规情况。

7．空间技术转让制度。对空间技术转让的合同内容、生效要件、有效时限、权利义务、违约责任等要有明确的规定。

8．法律责任。参照其他国家的太空法规，结合我国国情，界定违反太空法的行为，明确违法行为主体的行政责任、经济责任和刑事责任。