天能集团董事长张天任代表人大议案之四
关于修改《循环经济促进法》的议案

 

一、案由

十八大以来，党中央把坚持绿色循环、低碳发展作为生态文明建设的基本途径，把发展循环经济提到了前所未有的战略高度。2016年8月22日，习近平总书记在青海考察时强调“循环利用是转变经济发展模式的要求，全国都应该走这样的路。”

《循环经济促进法》自2009年实施以来，对促进资源的高效利用发挥了积极作用，为资源回收再利用提供了有效路径。但是，随着经济与社会的发展，该法与五大发展理念和生态文明建设已经不相适应。此外，就法律本身而言，该法更侧重于从理念入手，忽视了以资源为中心的循环再利用，在具体实践过程中存在立法理念偏差、名词概念不规范、责任者缺位、监管不足等问题，导致现实中缺乏可执行性。

为更好的实施绿色发展战略，进一步提高资源综合利用效率和水平，走出一条社会、经济与环境相协调的可持续发展道路，建议国家对《循环经济促进法》进行全面修改。

二、案据

1．在立法理念上，《循环经济促进法》没有从资源战略的角度出发，而是从产业模式和理念出发构建法律结构和主体。

循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，具有低开发、高利用、低排放的特征。按照这种理念建立的循环经济产业园，在园区内达到了资源高效利用的目标。但是对于园区之外的资源利用，以及所导致的环境污染，关注较少或没有关注。而当前资源综合利用、循环利用最大的问题，恰恰是在园区之外。

以铅蓄电池为例，我国每年生产铅蓄电池超过330万吨，按照国家规定已经都在产业园内进行生产，但正规回收比例不到30%，无法进行循环生产，由此造成每年约有近16万吨铅在非法冶炼中流失，不仅造成资源的极大浪费，还致使大气、土壤和水源污染。节约资源、提高资源综合利用效率已经成为基本国策，现有的《循环经济促进法》淡化了资源综合、高效利用的立法初衷。

2. 在实践过程中，《循环经济促进法》没有关注到资源的生命周期和物质流，对资源利用的规律不够尊重。

《循环经济促进法》中提出“废物再利用”这个概念，混淆了废品和废物的区别，没有尊重资源利用规律，在实践过程中引起困扰。在生产活动中，废品通过回收处理后，对其中的有价物质可以再生利用；而废物只能处置，进行填埋、焚烧。一味强调“废物再利用”，而忽视对“哪些资源可以循环，哪些资源不能够循环；哪些资源可以循环但没有效益，哪些资源既可以循环又能产生效益”的综合考虑，势必会造成只循环不经济，浪费资源。真正的循环型经济，应该是尊重资源利用规律，环境效益与经济效益并重，既循环又经济。

3．部分企业和行业通过科技创新、模式创新等，在资源及二次资源高效利用方面进行积极探索，为修改和完善《循环经济促进法》积累了宝贵经验。

社会经济的发展带来了废旧物资的大量产生和堆积，一些企业在高效合理利用废旧物资方面进行了积极探索。浙江长兴的天能集团通过科技创新，在长兴、濮阳兴建了两个再生铅生产基地，铅回收率达到99.9%以上，污水零排放，实现了循环型发展，经济和环境效益取得双丰收；广东深圳的格林美通过互联网平台进行电子废弃物的回收利用，成为开采“城市矿山”第一股，等等。这些成功做法，为修改《循环经济促进法》提供了宝贵经验。

4. 从国外经验来看，德国、日本等发达国家的循环型经济立法都立足于资源观，而非产业模式、产业园区和产业链。

德国、日本的循环型经济立法和实践活动走在世界前列，对我们也有启发和借鉴意义。德国1996年制订的《物质闭路循环与废物处置法》规定，对废物管理的首选手段是“避免产生”，然后才是“循环使用”和“最终处理”。物质可以闭路循环，而废物则必须用来处置。法律理念体现的是资源观。日本的《循环型社会形成推进基本法》也强调，通过社会化循环的方式促进资源的高效利用。日本还以该法为前提，针对汽车、电子产品、塑料等回收制订了一系列法规，建立了完备的法律体系，促进了该国的资源利用效率。

三、方案

现有的《循环经济促进法》已经不能更好地满足经济和社会的新需求，我们建议对《循环经济促进法》进行全面修改。

（一）修法的原则

贯彻落实党的十八大“调整产业结构、转变发展方式”的要求，以“绿色发展”为指导思想，以提高资源的综合利用、再生利用水平和效率为出发点，尊重自然，顺应自然，遵循资源利用的基本规律，构筑完善的法律规范系统，实现经济效益和环境效益的“双赢”。

（二）法案名称

由于新法立足于国家资源战略，出发点是为了更加有效合理地利用资源，建议《循环经济促进法》名称改为《资源综合利用法》或《循环发展法》，以更好地体现法案的原则和指导思想。

（三）修改内容

法案的框架结构应包括一次资源利用、二次资源利用、废品处理、废物处置、回收体系等内容，并对生产者、消费者、政府等主体的责任、奖惩等进行规范。

（1）一次资源利用

在一次资源利用方面，前端要坚持清洁生产，可以与《清洁生产法》衔接；后端是废物和副产物处理。废物送往垃圾填埋场、固废处理厂，或者危废品处理厂进行处理，和《固体废物污染环境防治法》衔接；对副产物要建立专门的副产物交易中心、交易平台，通过物流、物联网、互联网等手段，将副产物汇集起来，进行交易，实现资源最大化利用。

（2）二次资源利用

二次资源主要是废品和废物。废品进行拆解，对其中的有价物质进行再生利用，拆解后的无价物质（废物），进行填埋、焚烧等无害化处置。

（3）回收处理体系

由国家主导建立回收网络，从源头上把控，将废品交有资质的处理企业进行处理，不具备资质的废品废物处理企业一律关停。另外，城市废品要建立“按日回收”的处理体系。

（4）生产者、消费者、政府等循环者责任体系

建立以生产者责任制延伸为主，涵盖消费者、销售者、处理者、政府等循环者责任体系。

列入强制回收名录的产品或包装物的生产企业应履行其生产责任延伸制度，对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术、经济条件而不适合利用的负责无害化处置；

消费者作为产品的使用者和受益者，应将列入国家强制回收名录的废弃产品、包装物交给生产企业或其委托回收的销售者或其他第三方组织，而不应擅自丢弃；

政府作为市场的监管者，应当积极发挥自身监督管理的责任，健全和细化相关部门的监管工作机制，落实监管责任；，对于政府部门违法行使职权或不履行环境职责要进行问责。

（5）奖励和惩罚

坚持政策适度倾斜原则，对开展资源综合利用的企业给与政策倾斜，鼓励再生利用，鼓励再制造企业向高端化、智能化方向发展；强化政府的监管责任，落实责任部门，加大对违法行为、资源浪费行为的惩处力度。